Jerebu: Perspektif Undang-Undang

Malaysia, Singapura dan negara anggota Asean yang lain telah membangkitkan kebimbangan mengenai bahaya "migrasi" jerebu saban tahun dari Indonesia ke negara-negara jiran.

Susulan pencemaran jerebu yang teruk melanda Malaysia dan Singapura baru-baru ini, negara-negara Asean telah menggesa Indonesia untuk segera meratifikasi Perjanjian Asean Mengenai Pencemaran Jerebu Rentas Sempadan (ATHP), yang ditandatangani pada Jun 2002.

Indonesia ialah satu-satunya negara anggota Asean yang tidak menandatangani perjanjian itu yang dikuatkuasakan pada November 2003, walaupun negara itu adalah "penyumbang terbesar" masalah jerebu merentas sempadan.

Kini, masalah yang timbul adalah sama ada tindakan undang-undang patut diambil terhadap Indonesia, berikutan insiden jerebu baru-baru ini, krisis pencemaran udara terburuk di rantau ini. Bacaan Indeks Pencemar Udara (IPU) di Muar mencanak ke paras lebih 746, dua kali ganda tahap bahaya standard.

Jerebu menyelubungi Malaysia dan Singapura akibat kebakaran hutan di pulau Sumatera, Indonesia. Laporan menyatakan pembersihan kawasan tanah dengan cara membakar hutan masih diamalkan di Indonesia disebalik larangan oleh kerajaan.

Menurut Dr Mohd Yazid Zul Kepli, Penolong Profesor Jabatan Undang-undang Antarabangsa, Kulliyyah Undang-undang Ahmad Ibrahim, Universiti Islam Antarabangsa Malaysia, aspek positif mengenai isu ini ialah Indonesia telah bersetuju mempercepatkan Mesyuarat Jawatankuasa Pemandu Peringkat Menteri (MSC) mengenai Pencemaran Jerebu Merentas Sempadan kepada 15-17 Julai daripada 20-21 Ogos.

Bercakap kepada Bernama, beliau berkata aspek undang-undang berkaitan perjanjian itu boleh menawarkan langkah pencegahan, namun penyelesaian menyeluruh meliputi bidang politik, ekonomi dan sosial juga perlu.

Katanya daripada perspektif undang-undang, adalah salah untuk mengandaikan sebuah negara itu tidak berdaya apabila negara lain enggan menandatangani undang-undang alam sekitar antarabangsa.

"Negara-negara ialah entiti berdaulat dan pihak lain tidak boleh membuat ketetapan untuknya. Tetapi itu tidak bermaksud perlu bertoleransi dengan tindakan yang boleh mengundang bahaya, tanpa menyediakan undang-undang bagi pemulihan," katanya.

Menurutnya mengikut undang-undang domestik, seorang pemilik rumah yang memulakan kebakaran secara sengaja atau tidak sengaja, bertanggungjawab bagi sebarang kerugian atau kemusnahan yang dialami jiran-jirannya, dengan itu doktrin serupa telah dirumuskan dalam undang-undang antarabangsa.

Beliau memberikan contoh kes pertikaian Trail Smelter 1941, melibatkan kilang relau lebur di Kanada, apabila asap dari kilang itu tersebar merentas sempadan dan mengakibatkan pencemaran udara di Amerika Syarikat.

Dalam kes itu, sebuah tribunal antarabangsa memutuskan Kanada bertanggungjawab terhadap kerosakan amal sekitar dan diperintah membayar pampasan.

Menurut Yazid, ini merupakan prinsip asas undang-undang alam sekitar antarabangsa � aktiviti dilakukan dalam sesebuah negara tidak sepatutnya mengundang bahaya merentas sempadan.

Beliau selanjutnya menjelaskan walaupun boleh menghadapkan Indonesia ke mahkamah antarabangsa dan menuntut pampasan, ia merupakan satu tugas mencabar kerana mungkin perlu dapatkan kebenaran daripada Indonesia.

Dalam keadaan sebegini, adalah lebih baik menangani masalah itu secara baik menerusi perbincangan dua hala dan forum serantau kerana untuk menuntut pampasan daripada Indonesia bukanlah satu tindakan yang positif.

Menurut Yazid, jika sebuah negara gagal mematuhi Perjanjian Asean, ia boleh dianggap telah melanggar ketetapan antarabangsa. Dalam kes ini, beliau percaya hukuman perlu selari dengan asas perjanjian itu.

Bagaimanapun, tiada pihak boleh memaksa mana-mana negara untuk menerima mana-mana konvensyen atau perjanjian antarabangsa; sebaik sahaja sebuah negara secara sukarela menerima perjanjian itu, negara itu perlu mematuhi perjanjian itu, katanya.

Perjanjian Asean Mengenai Pencemaran Udara Rentas Sempadan adalah perjanjian serantau pertama di dunia yang mengikat daripada segi undang-undang sekumpulan negara-negara bersempadan menangani masalah jerebu merentas sempadan akibat kebakaran hutan dan tanah gambut.

Perjanjian itu menetapkan pihak-pihak relevan untuk bekerjasama dalam menbangunkan dan melaksanakan langkah-langkah untuk mencegah, memantau dan mengatasi jerebu merentas sempadan, respons segera kepada permintaan bagi maklumat relevan dipohon sebuah negara atau negara-negara yang telah atau mungkin terjejas oleh masalah jerebu merentas sempadan; dan mengambil langkah daripada aspek undang-undang, pentadbiran atau lain-lain untuk memenuhi tanggungjawab sepertimana dalam perjanjian.

Mengulas lanjut mengenai aspek undang-undang, penyelidik di Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) Jakarta, Laely Nurhidayah berkata terdapat dua rangka kerja antarabangsa yang boleh digunakan untuk menangani pencemaran jerebu merentas sempadan di rantau Asean iaitu undang-undang adat dan perjanjian antarabangsa.

Rangka kerja undang-undang adat antarabangsa meliputi prinsip tanggungjawab negara iaitu kewajipan mencegah pencemaran merentas semapdan dan kewajipan untuk membayar pampasan, katanya dalam kertas kerja bertajuk "Pengaruh Undang-undang Antarabangsa Berhubung Pendekatan Asean Dalam Menangani Pencemaran Jerebu Merentas Sempadan Di Rantau Asean".

Laely yang kini melanjutkan pelajaran di peringkat ijazah doktor falsafah (PhD) Undang-Undang di Macquarie University, Australia, telah membentangkan kertas kerja itu pada siri ke-3 Bengkel Cendekiawan Muda, National University of Singapore (NUS)-Asian SIL (Society of International Law) pada 2012.

Beliau menghantar kertas kerja itu kepada Bernama semasa dihubungi untuk mengulas mengenai isu jerebu.

Katanya prinsip itu, dikenali sebagai prinsip tanpa bahaya, menetapkan: "Negara-negara perlu, mengikut Piagam Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu dan prinsip undang-undang antarabangsa, hak kedaulatan untuk eksploitasi sumber-sumber mereka sendiri mesti mengikut dasar-dasar alam sekitar dan pembangunan mereka sendiri.

"Negara-negara juga mempunyai tanggungjawab untuk memastikan aktiviti di bawah bidang kuasa atau kawalan mereka tidak menyumbang kepada kerosakan alam sekitar negara-negara lain atau kawasan menjangkaui batasan bidang kuasa nasional".

Di sisi undang-undang, prinsip ini diyakini efektif untuk menangani masalah pencemaran jerebu merentas sempadan kerana mengikut prinsip berkenaan, Negara mempunyai tanggungjawab untuk tidak menjadi punca kerosakan alam sekitar kepada negara-negara lain dan membayar pampasan bagi kerosakan itu, katanya.

Bagaimanapun, katanya prinsip itu dikekang oleh peraturan kedaulatan Negara, dicerminkan dalam "Cara Asean", terutamanya dalam membangunkan sistem tanggungjawab dan liabiliti Negara di peringkat serantau, yang bukannya pilihan berdaya maju daripada segi politik.

Laely memetik kenyataan bekas Setiausaha Agung Asean Rodolfo Severino pada 1999, yang berkata 10 negara anggota Asean tidak boleh menyaman negara anggota yang menjadi punca pencemaran, yang bertanggungjawab bagi pencemaran merentas sempadan kerana prinsip perkumpulan itu adalah tiada campur tangan.

Katanya Asean telah mengguna pakai prinsip tanpa bahaya undang-undang adat antarabangsa dalam rangka kerja undang-undangnya, terutamanya sepertimana dinyatakan dalam ketetapan Perkara 3(1) AATHP, tetapi dengan tambahan pada perkataan iaitu bahaya kepada kesihatan manusia di Negara-negara lain .

Perkara 3(1) menetapkan: Pihak-pihak telah, mengikut Piagam Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu dan prinsip undang-undang antarabangsa, hak kedaulatan untuk eksploitasi sumber-sumber mereka sendiri mengikut dasar-dasar alam sekitar dan pembangunan mereka sendiri, dan tanggungjawab untuk memastikan aktiviti di bawah bidang kuasa atau kawalan mereka tidak merosakkan alam sekitar dan membahayakan kesihatan manusia negara-negara lain atau kawasan menjangkaui batasan bidang kuasa nasional".

Perjanjian itu bagaimanapun tidak mengandungi sebarang peraturan mengenai liabiliti Negara berhubung kerosakan, katanya yang memetik Perkara 27 AATHP, bahawa sebarang pertikaian antara pihak-pihak berhubung tafsiran atau pemakaian, atau kepatuhan kepada Perjanjian itu atau protokol selepasnya, mesti diselesaikan secara baik menerusi rundingan.

Laely menjelaskan Asean lebih banyak bergantung kepada langkah pencegahan dan kerjasama daripada mewujudkan regim liabiliti atau mengguna pakai wadah undang-undang formal untuk melindungi alam sekitar dalam menyelesaikan masalah alam sekitar bersama.

Katanya perjanjian itu juga tidak secara nyata melarang jenis aktiviti tertentu tetapi sebaliknya hanya menggalakkan pihak-pihak mempromosikan dasar sifar pembakaran dan ketetapan dalam Perjanjian Asean Mengenai Pencemaran Jerebu Merentas Sempadan tidak mengandungi sebarang obligasi untuk membayar pampasan.

Berikutan Mesyuarat Pencemaran Jerebu Merentas Sempadan sudah diawalkan, diharapkan Asean akan dapat menangani dan mengkaji semula isu itu dalam semangat kekitaan, agar tidak lagi berlaku saling "menuding jari."